Droit de préemption et expropriation
Mettre en œuvre ces procédures.
• Définir les cas de préemption et appliquer la procédure.
• Identifier les modalités de la procédure d’expropriation.
À l'issue de cette formation, vous serez en mesure de faire face à une procédure de préemption et capable de sécuriser une procédure d’expropriation.
· Responsables de l'urbanisme, de l'aménagement ou d'opérations foncières
· Responsables juridiques
· Toute personne impliquée dans une procédure de préemption ou d’expropriation
Analyser le champ d’application du droit de préemption
- Définir les techniques de préemption.
- Maîtriser les différentes bases légales : « Pacte Logement », loi du 17/04/2018 concernant l’aménagement du territoire (plans directeurs sectoriels) et loi concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
- Identifier les opérations de nature à déclencher un droit de préemption: les aliénations à titre onéreux et leurs exceptions.
- Déterminer les pouvoirs préemptants et les biens visés: la hiérarchie entre les pouvoirs préemptants et les zones visées.
Etude de cas
Examiner les conditions d’utilisation des biens soumis à un droit de préemption
- Réussir la procédure de préemption.
- Notification par le notaire du compromis ou du projet d’acte d’aliénation au plus tard deux mois avant la passation de l’acte.
- Accusé de réception par les pouvoirs préemptants.
- Décision des pouvoirs préemptants : exercice du droit de préemption aux prix et conditions de l’aliénation projetée.
- Les voies de recours : pour le vendeur et pour le pouvoir préemptant.
La phase administrative de l'expropriation
- L'expropriation pour cause d'utilité publique: acteurs et biens expropriables.
- Maîtriser l'organisation de l'enquête publique.
- Établir une déclaration d'utilité publique.
- Identifier la procédure de cessibilité.
- Gérer et anticiper les risques contentieux.
Partage d'expériences : échanges entre les participants et l'animateur sur la phase administrative de l'expropriation.
La phase judiciaire de l'expropriation
- Le transfert de propriété.
- Gérer au mieux le contentieux de l'indemnisation préalable.
- Connaître les cas de difficultés du paiement ou de la consignation, de la prise de possession et de l'expulsion.
Partage d'expériences : échanges entre les participants et l'animateur sur la phase judiciaire de l'expropriation.
Équipe pédagogique :
Un consultant expert de la thématique et une équipe pédagogique en support du stagiaire pour toute question en lien avec son parcours de formation.
Techniques pédagogiques :
Alternance de théorie, de démonstrations par l'exemple et de mise en pratique grâce à de nombreux exercices individuels ou collectifs. Exercices, études de cas et cas pratiques rythment cette formation.
Pour les sessions en distanciel, notre Direction Innovation a modélisé une matrice pédagogique adaptée pour permettre un apprentissage et un ancrage mémoriel optimisés.
Cette matrice prévoit une alternance de temps de connexion en groupe et de séquences de déconnexion pour des travaux de mise en pratique individuels.
Ressources pédagogiques :
Un support de formation présentant l'essentiel des points vus durant la formation et proposant des éléments d'approfondissement est téléchargeable sur votre espace apprenant.
Retrouvez également des ressources complémentaires ainsi que les quiz amont/aval sur notre plateforme dédiée.
Le droit de préemption et l’expropriation sont souvent associés aux projets d’utilité publique. Et pour cause, ils permettent en effet aux personnes publiques (État luxembourgeois, Communes, Fonds du Logement, etc.) d’acquérir des biens immobiliers de manière prioritaire, parfois contraignante, afin de réaliser des objectifs d’intérêt général. Heureusement, leur mise en œuvre est strictement encadrée par la loi et doit respecter les droits des propriétaires. Décryptage du droit applicable au Luxembourg, avec des éléments issus de notre formation.
Qu’est-ce que le droit de préemption ?
Le droit de préemption permet à une personne publique d’acquérir un bien immobilier en priorité, lorsque le propriétaire décide de le vendre. Quand un propriétaire veut vendre son bien (par exemple un terrain ou un immeuble), il doit d’abord vérifier si une personne publique dispose d’un droit de préemption sur ce bien :
- L’État luxembourgeois lui-même
- Les Communes
- Les syndicats de Communes
- Le Fonds de gestion des édifices religieux et autres biens relevant du culte catholique (qui est un établissement public)
- Le Fonds du Logement (qui lui aussi est un établissement public)
- Le Fonds d’urbanisation et d’aménagement du plateau de Kirchberg (un autre établissement public)
Si c’est le cas, le propriétaire doit informer cette personne publique de son intention de vendre et de ses conditions de vente (à commencer par le prix). La personne publique a alors deux options. Soit elle décide d’exercer son droit de préemption : dans ce cas, elle achète le bien aux conditions proposées, soit elle y renonce : le propriétaire peut alors vendre librement à l’acheteur de son choix.
Ce droit est particulièrement important pour la création de logements sociaux, la protection d’espaces naturels, la réalisation de projets d’intérêt général et l’aménagement du territoire dans son ensemble. L’esprit du droit de préemption est d’offrir aux collectivités un moyen de maîtriser le foncier de manière stratégique, mais sans priver les propriétaires de leur faculté de vendre.
Quelles sont les bases légales du droit de préemption au Luxembourg ?
Au Grand-Duché, le droit de préemption est encadré par plusieurs textes. Il y en a plusieurs, car chaque texte définit une liste de cas de préemption, les pouvoirs “préemptants”, les biens concernés, les procédures que les pouvoirs publics doivent respecter. Cette poignée de textes forme un cadre cohérent au service de l’intérêt général :
Le “Pacte Logement” de 2008
Il a élargi le droit de préemption des Communes, notamment pour réaliser des logements à coût modéré. Concrètement, celles-ci peuvent préempter des terrains dans des zones définies par le plan d’aménagement général (PAG), afin de lutter contre la spéculation foncière et d’assurer l’offre de logements abordables.
La loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire
Elle a permis de créer des zones de préemption spécifiques dans les plans directeurs sectoriels (PDS) “logement”, “zones d’activités économiques” et “transports”. Dans ces zones, l’État et les Communes peuvent exercer un droit de préemption afin d’acquérir des terrains et réaliser des objectifs fixés par les PDS.
Elle a aussi instauré une sorte de hiérarchie dans l’exercice du droit de préemption : priorité à l’État dans les PDS, sauf dans les zones de préemption communales liées au Pacte Logement.
La loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles
Elle a étendu le droit de préemption de l’État et des Communes pour créer ou agrandir des zones protégées, des parcs naturels, des réserves naturelles, des corridors écologiques, etc. L’esprit est de préserver les paysages et les écosystèmes notables du Luxembourg, des pressions de l’urbanisation.
Détail important : elle a prévu une indemnisation des propriétaires sur base de la valeur marchande des terrains (et non de leur valeur d’achat), avec des changements possibles en fonction de la situation et de l’usage des biens.
Quels biens peuvent être préemptés et par quels pouvoirs publics ?
En théorie, n’importe quel bien immobilier mis sur le marché dans le Grand-Duché est “préemptables” : les terrains nus, les immeubles bâtis, les locaux d’habitation ou commerciaux, etc. Quelle que soit sa localisation, quelles que soit ses caractéristiques. Dans la pratique cependant, la loi permet aux particuliers d’échapper à la préemption sur certaines ventes spécifiques :
- Les cessions entre proches parents (ascendants, descendants, conjoints)
- Les ventes liées à un partage successoral
- Les apports en société, les fusions
- Les ventes faisant suite à une division parcellaire autorisée
- Les ventes de biens ayant déjà fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique en vue d’une expropriation
Dans les faits, le droit de préemption s’applique le plus souvent dans des secteurs précis où son usage sert les objectifs de la collectivité. Ces zones de préemption sont délimitées par les documents d’urbanisme locaux, les fameux PAG - plans d’aménagement général. Ces documents détaillent les projets prioritaires et susceptibles de mener à des préemptions : une extension urbaine, la réhabilitation de friches, la création d’espaces verts.
Un point clé pour les propriétaires et leurs conseils : vérifier systématiquement si un bien est localisé en zone de préemption avant d’engager une vente, pour anticiper une éventuelle intervention !
Qui sont les titulaires du droit de préemption ?
Nous l’avons évoqué plus tôt, la loi attribue le droit de préemption en premier lieu à l’État et aux communes. Logique, au vu de leurs larges compétences en matière d’aménagement du territoire et de logement. Mais d’autres acteurs publics plus spécialisés peuvent aussi l’exercer dans leur champ de compétence :
- Les syndicats de communes (SYVICOL, SICONA, etc.) pour réaliser des équipements ou aménagements intercommunaux
- Les établissements publics fonciers, pour constituer des réserves et mener des opérations d’aménagement
- L’Agence nationale pour la Rénovation urbaine, pour faciliter le renouvellement des quartiers dégradés
- Les gestionnaires d’espaces naturels (Administration de la nature et des forêts, Musée national d’histoire naturelle) afin de préserver des sites remarquables
Lorsque plusieurs titulaires sont habilités à préempter un même bien, une hiérarchie est fixée par la loi. En cas de conflit, la priorité va généralement à l’État, sauf dans les zones de préemption communales liées au Pacte Logement.
Comment s’exerce concrètement le droit de préemption ?
Tout commence par une déclaration d’intention d’aliéner (DIA), par laquelle le propriétaire informe la mairie de son projet de vente. C’est un préalable obligatoire. La DIA comporte les éléments essentiels du projet : identification du bien et des parties, prix, conditions.
Le notaire en charge de la vente notifie cette DIA aux titulaires du droit de préemption, en joignant le projet d’acte. Cette formalité leur fait courir un délai de 2 mois pour se prononcer.
Chaque titulaire doit alors faire connaître sa position :
- Soit il renonce à préempter, explicitement ou tacitement (le silence valant refus)
- Soit il accepte la préemption aux prix et conditions de la vente projetée. Une offre d’achat ferme est alors notifiée au vendeur.
Si la préemption est acceptée, un acte authentique doit être signé dans les 3 mois, reprenant les termes de la DIA. Le transfert de propriété est effectif à la signature.
Si la vente ne se réalise pas suite à une préemption, le titulaire doit renoncer par acte notarié. Le vendeur retrouve alors sa liberté de cession.
Quelles sont les étapes clés d’une procédure d’expropriation au Luxembourg ?
L’expropriation est l’ultime outil des pouvoirs publics lorsqu’ils souhaitent prendre la main sur le foncier dans le cadre de projets d’intérêt général. L’expropriation est par définition plus radicale que la préemption, puisqu’elle permet le transfert forcé de propriété, avec ou sans l’accord du propriétaire…
Au Luxembourg, seuls l’État, les Communes et une poignée d’établissements publics peuvent exproprier. Et uniquement lorsque la cause d’utilité publique est prouvée : création d’infrastructures, de logements sociaux, protection de sites patrimoniaux ou naturels, etc.
La phase administrative (enquête publique - arrêté de cessibilité)
La procédure commence par une enquête publique pour informer et écouter les propriétaires concernés. Un moment clé pour recueillir les observations et ajuster le projet si nécessaire. Puis le projet doit être formellement déclaré d’utilité publique par un arrêté du ministre compétent. Cette décision majeure fixe le cadre de l’expropriation.
Ensuite, un arrêté dit “de cessibilité” identifie précisément les parcelles et les propriétaires visés. Ces derniers reçoivent une notification individuelle et peuvent faire valoir leurs remarques.
Toute contestation doit alors être portée devant le juge administratif, sous peine de forclusion. Un contrôle rigoureux qui peut bloquer le projet en cas d’irrégularité. D’où l’importance d’un travail préparatoire minutieux côté pouvoirs publics.
La phase judiciaire (transfert de propriété - indemnisation)
Une fois l’arrêté de cessibilité purgé des éventuels recours, l’expropriant doit saisir le juge de l’expropriation pour obtenir le transfert effectif de propriété. L’ordonnance d’expropriation marque alors un point de non-retour.
Mais l’enjeu crucial reste la détermination des "justes et préalables" indemnités dues à l’exproprié. Objectif : compenser intégralement le préjudice direct et certain qu’il subit.
Pour cela, l’Administration de l’enregistrement, des domaines et de la TVA (AED) notifie d’abord à l’exproprié une offre d’indemnisation basée sur la valeur vénale du bien. Si elle est acceptée, l’indemnité est versée et l’expropriant peut prendre possession des lieux.
En cas de désaccord, le juge de l’expropriation tranche sur la base d’une expertise indépendante et après avoir visité lui-même le bien. Si l’exproprié refuse toujours l’indemnité fixée judiciairement, elle est consignée, ce qui vaut paiement et transfert de propriété.
Les contentieux indemnitaires sont fréquents et peuvent retarder significativement la réalisation du projet. Mieux vaut donc privilégier autant que possible la voie amiable, via des “protocoles d’accord” formalisant les engagements de chacun.
Il y a donc un équilibre toujours délicat entre intérêt général et droit de propriété, qui exige une grande rigueur juridique mais aussi de réelles capacités de dialogue et de négociation. C’est la clé du succès pour les professionnels chargés de conduire ces procédures sensibles. Ils sont au cœur du partage d’expériences dans la dernière partie de notre formation : des échanges entre les participants et l’animateur sur la phase judiciaire de l’expropriation.